地方政府顶不住舆论压力

地方政府顶不住舆论压力

2020-10-30 16:20

郭建新认为,ppp模式独有的长期付费机制需要配套的预算支持,但我国实行的年度预算机制使ppp长期款项支付难以保证,可尝试依托国家ppp综合服务平台,建立ppp项目中长期预算规划,对其中政府支出责任的部分明确列示,予以监管,确保项目有支付能力。

记者走访多地发现,虽然中央大力提倡,一些地方在ppp模式推广中出现“响应号召多,实际推进少”的现象。其背后一个重要原因是,地方政府部门在以往的ppp项目执行过程中暴露出执行力弱、缺乏契约精神等问题,社会资本对ppp模式仍然顾虑重重。甚至有企业家称ppp项目“合同是张纸,签完随时改”。

这样的情况并不罕见。《经济参考报》记者在采访中了解到,一些污水处理企业与地方政府以bot(建设-运营-移交)模式合作修建污水处理厂时,政府部门要求他们上马污水处理规模很大的处理设备,承诺通过加大管网建设使若干年后污水收集量达到规模。然而若干年后,污水收集量始终难以达到相应规模,造成企业设备大量闲置,无法获得合理回报。

多位企业家在接受采访时称,对于ppp项目的担心主要在于有些地方政府部门契约精神匮乏,导致企业面临政策随意性风险、兑现风险和换届风险。

黑龙江财政厅和广西财政厅的工作人员认为,应建立一支专业性强和技能充实的高素质人才队伍,对ppp项目建设、运营进行全方位有效监管。在充分整合ppp信息资源基础上,搭建国家ppp综合服务平台,实现ppp项目数据、征信、运作和监管的公开化,有效规避信息不对称、寻租空间大、政府或企业违约失范等问题。

“这些事不能往下说,剩下都是眼泪了!”《经济参考报》记者在东北一个地级市采访时,一位企业家谈及ppp欲言又止,既有所顾虑,又担心失去表达机会。

不少企业反映,地方党政负责人拍脑袋定的调子,有时就是ppp合作的准则。北京大学国家竞争力研究院研究员、中国ppp研究院执行院长郭建新忧虑地说:“竞争、透明等市场规则退居二线,你说企业怎么能不担心?”

北京大学国家竞争力研究院研究员、中国ppp研究院执行院长郭建新说,国外很重视ppp合同范本的制定,很多重要领域的ppp标准合同的页数一般在1000页以上,而监管有效与否的关键在于合同规定的明确程度。ppp项目各方应依托国家ppp综合服务平台,在特许权协议中详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项,强化涉及公私方的利益条款,一旦出现问题可依章办事。

中央政策研究室原副主任、中国ppp研究院理事长郑新立认为,ppp模式中出现的问题,既是政府部门“应该干的事没干好”,又是“不该干的事情干了很多”,比如干预企业的投资决策等,这些行为非常不利于ppp项目健康发展。

龙江环保集团股份有限公司是黑龙江省规模最大的水务企业,拥有16座污水处理厂、1座污泥处理处置厂及2座整建制供水公司。该集团旗下的哈尔滨平房污水处理厂最初设计时,地方政府部门在未与企业协商情况下,自行研究确定的日污水处理能力达到15万吨,但实际到现在日污水处理也就6万吨。貌似规模大了,政绩多了,可没那么大的量,结果是企业的生产能力大量闲置,成本大幅提高,收益得不到保障。

“一些地方在强调ppp项目引入社会资本促进公用事业积极发展时,没有完全厘清政府与企业的角色定位,政府包办的事务过多过细,监管边界不明晰。”朴庸健说。

政府不履职或经常动用行政手段干预,也是ppp模式在推广过程中遭遇的一道隐形“弹簧门”。朴庸健说:“地方政府一般都较为强势,如果地方操作不到位或者履约的自觉性不好,企业的合法权益是无法保障的。”

华鸿水务集团与一些市、县有污水处理方面的合作。集团董事长林金华对《经济参考报》记者说,由于物价上涨需要调整补贴,公司和一些地方政府产生矛盾。有的地方政府会考虑你的利益,有的地方政府完全不管你。“一个地方一种做法,换一个领导一套政策。这种随意性与法理相抵触,企业往往无所适从”。

“运用ppp模式需要政府部门减少公共资源的直接配置,充分激发市场活力,但现实情况恰好相反。”朴庸健说。

南方一家工业园区采用ppp模式建设污水处理厂项目,合同规定是园区企业按月支付污水处理费,但由于园区管委会主任更迭,政策很快变成每半年支付水费。由于项目使用银行贷款,污水处理厂资金链立即十分紧张。类似的情况不少企业都遇到过。龙江环保集团股份有限公司总裁朴庸健说,目前一些地方政府换届后对项目运营管理不连贯,不遵守双方约定的项目协议,大幅加剧ppp项目投资风险。

记者发现,在一些ppp项目合作中,地方政府部门往往会承诺一些条件,但经常出现兑现缩水或完全不兑现的情况。一些受访的污水处理企业反映,在污水处理厂按合同建成后,地方政府承诺建设的管网并没有配套,导致社会资本成了“孤岛”。再如北京“鸟巢”和五环路两个项目建成后,由于对公益性和免费的呼声渐高,地方政府顶不住舆论压力,社会资本按原计划经营很难持续下去,最后,地方政府不得不收回经营权,ppp模式以失败告终。

同时,应加强ppp项目准入环节监管和审批,引入财政“一票否决”,建立中长期预算规划。中国ppp研究院院长贾康认为,ppp属于政府投资公共项目,其未来每年的支出总额便是政府未来债务。国际货币基金组织(imf)强调财政部门在ppp项目立项上有否决权,而我国目前财政部门的约束力比较弱。

一些接受《经济参考报》记者采访的学者和企业家建议,公共基础设施ppp项目涉及面广、投资额大、合作周期长,需要建立程序严密、运行规范、监督严格有效的监管流程,实现全过程动态监管,真正维护公众利益。

此外,朴庸健建议,落实政府监管机构在公共项目实施中的责任追究制度,强化对监管者的问责和执行。他举例说,国务院颁布的《城镇排水与污水处理条例》去年起正式施行,其中规定“污水处理费应当纳入地方财政预算管理,专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置,不得挪作他用”。但因该条例没有配套处罚办法,政府支付运营费用随意性大。专家建议依托国家ppp综合服务平台,探索建立针对政府监管的绩效评价体系,引入民众参与,对政府监管越位、缺位和失信行为进行监督。

专家建议,完善ppp合同制定,突出涵盖性和权威性,为进行下一步规范监管打牢基础。由于ppp伙伴合作关系建立在特许经营合同基础之上,因此监管首先是依托合同实施。

此外,不少接受采访的企业家反映,地方政府部门换届时“新官不理旧账”的做法是社会资本最怕遇到的事情。一些好的政策在地方政府人事更迭的时候,很容易发生扯皮。

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